Riigihangete seadus ja asutusesisene hankekord sätestavad nõuded riigihangete elluviimisele. Riigihange on formaliseeritud protsess: hangete korraldamise nõuded on seaduses ette nähtud, seega tuleb neid ka täita. Nõuete täitmata jätmisele võivad järgneda sanktsioonid ja rahaline kahju.
Organisatsiooni juht võib näiteks saada trahvi, kui tema juhitav asutus ei tee süstemaatiliselt riigihankemenetlusi, kuigi seadus seda nõuab. Või nõuab Euroopa Liidu fondidest rahastust jagav asutus väljaantud toetuse tagasi, sest toetuse kasutamisel ei ole tehtud riigihangete seadust järgivat hankemenetlust. Lisaks finantskahjule kaasneb mõlemal juhul mainekahju.
Riigihangetega seotud protsessi kuus etappi
Teadmine, millised on riigihangetega seotud protsessid ja kes on organisatsioonis nende tegevustega enim seotud, aitab riigihangetega seotud kontrollikeskkonda üles ehitada hästitoimivaks süsteemiks, nii et bürokraatia asemel kaasneb riigihangetega eesmärgistatud ja tõhus majandamine.
Riigihangetega seotud protsessi võib tinglikult jagada kuueks etapiks ning sellega on seotud suurem osa organisatsiooni tegevustest.
- Esmalt määratletakse hankevajadus ehk teadvustatakse, mida, mis ajaks või millal ja kui suures koguses on vaja hankida. Kui selles on selgus olemas, võib hakata hanget planeerima.
- Hanke planeerimise käigus koostatakse hankedokumendid, sh hangitava objekti tehniline kirjeldus. Moodustatakse riigihanke komisjon ehk otsustatakse, kes on organisatsioonis need, kes hakkavad hanke elluviimisega tegelema ning milline on planeeritava hanke menetluslik eripära, st määratakse hankemenetluse liik. Nii hankevajaduse määratlemisel kui ka hangete planeerimisel saadakse olulisim sisend nendelt, kes hangitavat objekti kasutama hakkavad. Eelkõige on nende panus oluline tehnilise kirjelduse koostamisel ning pakkujate kvalifitseerimise ja pakkumuste hindamise kriteeriumide seadmisel. Nende spetsiifilised teadmised ja valdkondlik ekspertiis peavad tagama hangitava eseme ja hindamiskriteeriumide kirjelduse tasemel, mis võimaldab hankemenetluse tulemusena saada kvaliteetse ja tarbijate vajadustele vastava kauba või teenuse. Valem on lihtne – mida põhjalikumalt riigihanget planeeritakse ning mida rohkem ja pühendunumalt on selles osalenud hangitava objekti tarbijad, seda rahulolevamad nad hiljem kaupa või teenust tarbides on.
- Hanke planeerimisele järgneb hanke läbiviimise faas, milles hankemenetlust korraldavatel hankespetsialistidel on kõige aktiivsem roll. Selles faasis tehakse riigihangete seadusest ja asutusesisesest hankekorrast tulenevaid kohustuslikke menetluslikke tegevusi: avaldatakse hanketeade, võetakse vastu esitatud pakkumused, hinnatakse pakkujaid ja pakkumusi ning dokumenteeritakse hindamine, valitakse edukas pakkuja, tehakse otsused, suheldakse pakkujatega, sõlmitakse lepingud ja esitatakse riigihanke aruanne.
- Hankemenetluse lõppedes ja pärast lepingu sõlmimist tarnitakse kaup või osutatakse teenus. Selles protsessis osalevad niisiis lõpptarbijad, kes nüüd lõikavad seda saaki, mida hanget planeerides sai külvatud. Teisisõnu – mida kvaliteetsemalt planeeriti ja mida rohkem lõpptarbija planeerimises osales ning panustas, seda enam rahul ta saadud lõpptulemusega peaks olema. Kui ollakse rahulolematud, on kindlasti põhjust ka ise peeglisse vaadata.
- Kui kaup või teenus on kätte saadud, tasutakse selle eest. Selles faasis osaleb lisaks tarbijale, kes peaksid kinnitama hangitud objektiga seotud üleandmise-vastuvõtmise dokumentatsiooni või kuluarve, ka raamatupidaja, kes teeb väljamakse.
- Riigihangetega seotud protsess lõpeb aruandlusega, mida saab esitada mitmel suunal. Esiteks tuleb riigihangete seadusest tulenevalt teatud tingimustel esitada riigihangete registrile riigihanke aruanne, milles tuuakse välja, kui palju hankeobjekti eest tegelikult tasuti. Teiseks peab esitama juhtkonnale aruandluse. See võib olla ühekordne, spetsiaalselt adresseeritud teavitus konkreetse hanke lõpetamisest, kui teema on olnud näiteks juhtkonna erihuvi. Kuid kindlasti peab riigihangete aruandlus toimima ka regulaarselt ja süsteemselt, teatud ajavahemiku tagant. Näiteks kas kord kuus, kvartalis või poolaastas, olenevalt organisatsiooni suurusest. Aruandlus on oluline asjakohaste juhtimisotsuste langetamiseks, sest aruandluses tuleb juhtkonnale anda tagasisidet nii tehtud kui ka pooleliolevate hangete kohta, nendest hangetest, millega liigutakse ettenähtud graafikus ning eelkõige nendest, mis on probleemsed. Nii on võimalik reageerida ja võtta tarvitusele riske maandavaid meetmeid, et probleem hankega ei hakkaks takistama põhiülesannete täitmist.
Riigihangete protsess on seotud organisatsiooni tegevusega igal suunal: alates strateegilisest planeerimisest kuni dokumentide säilitamiseni arhiivis ja rahaliste väljamaksete tegemiseni raamatupidamises.
Strateegilise planeerimise käigus sõnastatakse asutuse pikaajalised eesmärgid ja vahendid nende saavutamiseks. Selle käigus tuleks ka küsida – mida ja millal hankida ning millise hinnaga? Üldistustase on siin küll kõrge, kuid juba strateegilise planeerimise käigus hankevajaduse üldine sõnastamine ja sellega seotud ressurssidele mõtlemine tagab, et püstitatud ülesannete täitmiseks on planeeritud ka vahendid. Lühiajalise planeerimise käigus sõnastatakse tegevuse üheaastased (või kahe-kolmeaastased) eesmärgid ning tegevuskava ja vahendid nende eesmärkide saavutamiseks. Küsimused on siin samad mis strateegilise planeerimise käigus, kuid üldistustase täpsem. Näiteks määrame kuu, kvartali või poolaasta täpsusega, millal ülesannete täitmiseks vajalikku objekti hangitakse. Ka turul valitsev hinnatase on lühiajalise planeerimise käigus üsna täpselt teada, seega tuleb lühiajalise planeerimise käigus eelarve koostamisel juba täpne n-ö ostunimekiri koostada.
Hangetega seotud hästitoimiv sisekontrollisüsteem
Nii strateegilise kui ka lühiajalise planeerimise käigus tuleb eesmärke ja ülesandeid sõnastades läbi mõelda ka ülesannete täitmiseks vajalik eelarve. Ka hangete tegemiseks vajalikud finantsvahendid tuleb eelarvestada. Organisatsiooni finantsjuhtimine on liidestatud hankeprotsessiga. Eelarvet planeerides tehakse kalkulatsioonid, kui palju hangitavad kaubad ja teenused maksavad, tulemus kajastatakse aastaeelarves ja eraldi dokumendina tuleks koostada ka hankeplaan. Kui eelarvestajad on seotud hankeprotsessiga selle algusfaasis, siis raamatupidajate panus on vajalik pigem protsessi lõpuosas, kui hangitud kaupade või teenuste eest tuleb tasuda. Raamatupidajate ülesandeks peaks siin esmalt olema kontrollida, kas tarnija esitatud arve vastab lepingule (eelkõige hindade osas), seejärel kirjendada tehing raamatupidamisarvestuses ja teha väljamakse.
Kogu hankeprotsessiga on läbivalt seotud organisatsiooni põhitegevuse valdkonnad vastavalt sellele, kelle huvides ja vajadusteks kaupu ja teenuseid hangitakse. Nii on nemad organisatsioonisisese hanketeenuse (kas hankespetsialist või hankeosakond) kliendid ja osalevad protsessis esmajoones hankedokumentatsiooni koostamisel, pakkujate ja pakkumuste hindamisel, aga ka kauba või teenuse kättesaamisel nii tarbija kui ka n-ö kvaliteedikontrollina, kinnitades enne raamatupidajate poolt arve tasumist, et kaup või teenus on kätte saadud nõutavas koguses ja kvaliteedis.
Personalijuhtimise üksus osaleb hankeprotsessis ühelt poolt kas hankespetsialistidele koolituste vahendajana või muude administratiivsete tegevuste kaudu, kuid teisalt on just personaliüksused need, kelle ülesanne on sageli töövõtu- ja käsunduslepinguid sõlmida. Siinkohal juhin tähelepanu, et nii käsundus- kui ka töövõtulepingud on riigihanke objektid ja vaadeldavad kui teenuse tellimise lepingud. Kuna personaliüksuse ülesanne on ka organisatsioonile püstitatud ülesannete täitmiseks vajaliku tööjõu prognoosimine, siis ka siin peaksid personaliüksus, planeerijad, hankijad ja eelarvestajad tihedat koostööd tegema. Kui kavatsetakse avada mõni uus tegevus- või teenusliin ja selleks planeeritakse seadmete hankeid, siis on oluline, et juba pikaajaliselt arvestataks ka personaliga ning nende väljaõppevajadusega. See välistab olukorra, et uus tegevus on planeeritud, selleks vajalikud töövahendidki hangitud, kuid personali värvatud või välja õpetatud ei ole.
Kogu kirjeldatud tervikut aitavad koos hoida infosüsteemid, mille kaudu on loodud ressursiarvestuse ja aruandluse platvorm ning erinevad põhitegevust toetavad töökohad nagu näiteks juristid, büroojuht, dokumendihaldurid jt spetsialistid.
Organisatsiooni sisekontrollisüsteem on just nii toimiv, kui tugev on süsteemi nõrgim lüli.
Hangetega seotud ja hästitoimiv sisekontrollisüsteem on lühidalt kirjeldatud järgmise mudeli kaudu.
- Õigusaktidest kinnipidamine – hankeid viivad läbi koolitatud ja selleks pädevad töötajad; hankekord täpsustab riigihangete seaduse nõudeid. Oluline on ka juhtkonna hoiak ja suhtumine – kas väärtustatakse seadusest ja sellest tulenevate nõuete täitmist või mitte. Juhtkonna eeskuju järgivad oma hoiakute kujundamisel keskastme juhid ja nende kaudu spetsialistid.
- Vara kaitsmine – hangitakse ülesannete täitmiseks vajalikke kaupu/teenuseid, hanked on üheselt seotud organisatsiooni ülesannetega, kõrvalekalded tuleb põhjendada ning neile peab olema juhtkonna heakskiit. Hangetel seatakse hindamiskriteeriumiks majanduslik soodsus ning riigihanke tulemusel saadakse ka sisuliselt parima hinna/kvaliteedi suhtega kaup/teenus, loodud on töökorraldus huvide konflikti vältimiseks. Hanked on läbipaistvad ja tagatud on konkurentsi ärakasutamine.
- Eesmärkide saavutamine ja tegevuse otstarbekus – hankevajadus on sõnastatud strateegiliste plaanide koostamisel ja täpsustatud lühiajaliste plaanide tegemisel. Koostatud on hankeplaan ning planeeritavad hanked on seotud püstitatud ülesannetega. Kui aastaplaanis on tegevus, siis on nende tegevuste elluviimiseks kavandatud hanked ja hangeteks on eelarves ette nähtud ka rahalised vahendid.
- Tegevuse kohta tõese, usaldusväärse, õigeaegse info kogumine, säilitamine, avaldamine – hangetega seotud dokumentatsioon on koostatud, süstematiseeritud, säilitatud, tagantjärele leitav, lihtsasti kättesaadav. Hangetega seotud aruandlus toimib – aruandluse sagedus on määratud, on selge ja teada, kellele aruandlus esitatakse ning aruandluse tulemusi kasutatakse edasiste juhtimisotsuste tegemisel.
Selge vastutusalade jaotus ülesannete täitmisel ning järelevalve hangete elluviimise ja hankeplaani täitmise üle aitab kaasa nimetatud eesmärkide saavutamisele ning hästitoimiva kontrollikeskkonna loomisele ja säilitamisele.
Autor: Krisi Pungas
